专题论述
社区发展季刊 134 期 184 中华民国100年6月
性别平等政策的展望
顾美俐．石玉丽
壹、台湾妇女权益的演进
台湾的妇女福利是台湾的妇女运动三
十年来的努力，加上近期的政府与妇女团
体形成的参与式民主模式所形塑出来的成
果。妇女团体也由早期的社会运动者，成
为直接参与政府的决策者，而让政府施政
能更为贴近妇女的需求。妇运三十年来的
努力促成了政府一次次保护妇女的立法，
我们可以分阶段来看这段历史。从历史的
脉络来看，可依年代分述：
一、1970 年代
在1970 年代留美回国的法律系学生
吕秀莲撰文批判父权社会中男尊女卑的性
别歧视观念，成立「拓荒者出版社」及「保
护你」专线协助受虐妇女，倡导新女性主
义。虽然吕秀莲后来因她投身党外并为美
丽岛事件被捕，但她激励了不少妇女，撒
下了妇运的种子（王雅各，1999），而反观
当时的联合国，「性别平等」早即是相关妇
女工作的主要项目，妇女地位委员会在
1975 年第一届世界妇女大会即要求一个
可以有效执行消除对妇女歧视公约，结果
1979 年联合国大会通过「消除对妇女一切
形式歧视公约(CEDAW)」作为全球妇女的
人权宪章，并于1981 年生效。在此公约的
前16 条文中明订要求缔约国推行消除对
妇女歧视的政策，如改变男女的社会和文
化行为模式、禁止贩卖妇女及意图营利使
妇女卖淫的行为、保障妇女选举权及被选
举权、担任公职和参加协会等、保证妇女
的国际参与权、给妇女与男子有取消、改
变或保留国籍的同等权利。保证妇女在法
律、教育、就业、保健服务、经济和社会
方面与男人平等权利，并有参与农村发展
及受益的权利，及消除在有关婚姻和家庭
关系的一切事物之对妇女的歧视，如自由
选择配偶等权益。往后1980 年代的妇运在
台湾本土所努力，均不脱此公约的基调色
彩。
二、1980 年代
1980 年代是妇运的奠基时期，在吕秀
莲被捕入狱后，李元贞结合了十多位女性
知识份子以1982 年创刊的「妇女新知杂
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社区发展季刊 134 期 185 中华民国100年6月
志」接续70 年代的妇运。除了透过杂志来
传递、交流女性主义论述之外，也多次举
办「家庭主妇年」、「国际妇女年」等大型
活动，培养大学校园中未来的妇运人才，
低调的肩负起延续妇运的重任。1987年解
严后，妇女新知改造为基金会，而以不同
议题为诉求的妇运团体也纷纷成立，如主
妇联盟、妇援会、晚晴协会、励馨基金会
等。而1984 年「优生保健法」的通过及
1987 年妇女团体与基督长老教会、山地团
体、人权团体联合发起「反对贩卖人口－
关怀雏妓」华西街大游行是这个时期妇运
的重要成果（王雅各，1999；苏芊玲，
2002）。
联合国则在1985 年肯亚首都奈罗比
举行「奈罗比前瞻性策略」。它宣示所有的
议题都是女性议题，强调女性必须充分参
与所有的决策过程和人类事务，并提出在
国家层次上达性别平等的具体方案。奈罗
比会议力促会员国在其政府机构和计画中
纳入女性议题，并要求联合国之中的每个
部门都要建立与女性议题相关的重点工作
（周海娟，2008）。在此提出了重要的「主
流化策略」强调从发展之初就必须注意性
别平等的问题，才能对整体发展的目标、
策略与资源分配产生影响力。
三、1990 年代
1990 年代，妇运团体将平等的诉求逐
步落实为结构的、制度的改变，其中最重
要的发展在下列几项：
(一)婚姻制度的检讨
晚晴协会发现攸关妇女及婚姻关系中
的民法亲属篇是完全的父权条款，所以与
妇女新知基金会在1995年完成「民法亲属
篇」的修正草案，针对夫妻关系的界定、
离婚条件的界定、亲子关系的界定、扶养
的权利与义务及国籍法当中的「依夫本国
法」原则，有系统的展开深入的批判，而
送交立法院开始的修法，是妇运史上最浩
大的修法工程。
妇运也积极介入在婚姻关系中遭到婚
姻暴力、恶意离弃、精神虐待、被剥夺财
产继承权的受害妇女，在保护妇女的人身
安全声中，在1997 年通过性侵害防制法、
1998年家庭暴力防治法、1999 年通过刑法
妨害性自主罪，及修正儿童及青少年性交
易防制条例（1995 年通过的）。也为协助
婚姻或家庭陷入经济困境的妇女，促使政
府在2000 年通过特殊境遇妇女家庭扶助
条例。
(二)工作权
在工作上妇女长期受剥削与歧视，包
括「限男性」的门槛、同工不同酬、职场
性骚扰、升迁无望、二度就业的困难、产
业隔离等，故妇运推动制订两性工作平等
法，而于2002 年通过，并在2008 年修正
为性别工作平等法。
(三)两性／性别平等教育的扎根
妇运检视教科书中，发现教材中男女
不平等的问题严重，为开始推动两性平等
教育，教育部于1997年正式成立「两性平
等教育委员会」全面推广两性平等教育，
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并扎根国中小校园，2004 年通过「性别平
等教育法」（苏芊玲，2004）。
(四)妇女参政比例的提升
一反妇运前辈，新生代的妇运鼓励妇
女介入国家政策、投身公职选举，试图以
立法的路线打造能满足女性需求，并要求
提高妇女保障名额，而使朝野共识四分之
一的性别比例原则。2000 年大选后也产生
了台湾第一位女性副总统。
反观联合国在1995 年于北京举行第
四届世界妇女大会，提出北京宣言，正式
提出「性别主流化」，作为推动性别平等主
要的全球性策略。性别主流化要求政府全
面检讨目前劳动、福利、教育、环保、警
政、医疗等政策里所隐藏的性别不平等。
性别分析是主流化策略的首要工作，在任
何社会发展的领域中，作决策前必须先分
析当前两性的责任与贡献，以及计画性过
程与行动对两性可能产生的潜在影响。尤
其要注意的是，主流化策略的提出，并不
是取代针对妇女的政策与方法及立法，主
流化和女性充权是互补的策略（周海娟，
2008）。
四、2000 年迄今
为回应性别主流化策略，政府在1997
年由行政院成立跨部会的「行政院妇女权
益促进委员会」，正式将妇女团体代表（7
～9 人）学者专家的倡议纳入国家最高的
决策机制中。另外，1998 年政府拨款10
亿成立「财团法人妇女权益促进发展基金
会」，开启一扇民间与政府对话的窗口，并
建构一个妇女资源与资讯交流中心。其组
织亦纳入妇女团体代表3～5 人。在妇女团
体成为政府最高决策的委员后，推动性别
主流化的六大操作工具，包括性别统计、
性别预算分析、性别影响评估、公务人员
性别意识训练等，并于2009 年4月行政院
组织改选草案中，在行政院之下设立「性
别平等处」之幕僚单位。同时政府于2007
年送交联合国表达希望签署加入「消除对
妇女一切形式歧视公约(CEDAW)」的缔约
国，虽没被联合国接受，但也于2009年3
月完成第一份CEDAW国家报告。
在妇权基金会推动妇女沟通平台后，
我们看到妇女团体发展蓬勃，议题倡导能
力渐增。在县市或是地方，妇女团体的数
量及参与均有增加，对原住民、性工作者、
新移民女性等族群与议题也均关注。另
外，台湾女人连线协同地方妇女团体成立
「台湾女人健康网路」，全国各地飞雁协会
陆续成立，让女性创业之路有了支持与陪
伴。而以往妇运深耕的议题，如性骚扰防
制法的推动（2005 年立法），家暴法修正
条文的提出（2007 年），人口贩运的议题
也在2006 年成立「反人口贩运联盟」，监
督政府在人口贩运的政策并于2009 年公
布了「人口贩运防制法」。对新移民亦组成
「移民／住人权修法联盟」，监督「入出国
及移民法」的修订及政府的移民政策的执
行。然而严格的来讲，我们看到许多县市
仍未有以性别议题发展为主的妇女组织，
而有的县市虽有组织，但仍多以服务导向
或仍以「联谊」为主，这个城乡差距的问
题仍是个大问题，显见妇女运动仍有一段
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社区发展季刊 134 期 187 中华民国100年6月
路要走。
贰、当今性别平等的政策
因着性别主流化的理念，根据100 年
妇权会提出之性别政策纲领草案，显示出
台湾中央部会积极推动性别主流化政策，
而妇权会亦分别在各领域提出所应采取的
具体行动措施，现分述如下：
一、在权力、决策与影响方面
1.建立与强化考试院、监察院、司法
院与立法院的性别平等机制。
2.持续推动并扩大实行三分之一性别
比例原则。
3.修改地方制度法，将妇女保障名额
改为性别比例原则，并将比例提高至30%。
4.政党补助金中提拨一定比例促进妇
女参政。
5.降低选举保证金门槛及政党补助金
分配门槛。
6.持续进行「妇女团体沟通平台」活
化基层妇女组织。
7.强化各部会性别平等工作小组及各
县市妇权会的民主治理功能。
8.中央与地方政府与原民会协力、挹
注资源，对原住民女性、部落领袖、及教
会牧者进行性别意识培力，并发展原汉性
别文化之对话。
9.对于农、渔、水利会、工会及工商
团体之会员及干部进行性别意识培力，提
升女性参与程度，并增加女性进入决策阶
层之可能性。
10.建立市场经济、社会组织与家庭生
活的性别统计。
二、在就业、经济与福利方面
1.结合脱贫与福利政策思维。
2.平衡两性工作与家庭责任。
3.落实尊严及平等劳动价值。
4.建构友善的就业与创业环境。
三、在人口、婚姻与家庭方面
1.在人口结构上应针对少子化、高龄
化与新移民等问题，研究新的人口政策。
并对身心障碍者之照顾、老人照顾、新移
民之服务人员，加强训练其性别敏感度，
以增进服务品质。
2.在婚姻与法律上，应全面检讨「民
法」等相关规范婚姻制度的法律，破除对
性别不平等之规定。在民法面，判定「亲
权行使」之「子女最佳利益原则」应明定
明确标准，并加入「子女照顾史」以对经
济相对弱势之妇女，在争取监护权时，得
到人道的关怀与合理公平的对待。
3.在家庭型态功能上，应推动长期照
顾政策及措施，加强培训居家照顾员，并
建立社区服务关怀据点，落实在地老化的
政策精神。
四、在教育、文化与媒体方面
1.积极落实性别平等教育法与性别平
等教育白皮书之规划。
2.鼓励性别平等教育学术研究之发展
与教材教法之开发。
3.制订修改媒体相关法律，发挥媒体
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社区发展季刊 134 期 188 中华民国100年6月
自律，鼓励公民团体与学界对媒体进行他
律。
4.建立性别弱势者在公共领域中的可
见性与主体性。
5.消除文化礼俗仪典中的性别歧视，
积极突破父权文化的束缚。
五、在人身安全与司法方面
1.消除对妇女的暴力行为与歧视。
2.消除任何形式之人口贩运。
3.建构安全的生活空间。
4.建立具性别意识之司法环境。
六、在健康、医疗与照顾方面
1.制定具性别意识与健康公平之政
策。
2.消弭性别角色规范对身心健康的影
响。
3.提升健康／医疗／照顾过程中之自
主性，特别是健康弱势群体。
4.发展个生命周期阶段以女性为主体
之整合式健康照护服务与健康资讯。
七、在环境、能源与科技方面
1.让各政策领域内的性别隔离降到最
少。例如建立环境、能源与科技领域的性
别专业人才与民机团体之资料库，也在既
有工程、环境、科技等人才资料库内，增
加女性学者专家比例。
2.让不同性别与弱势处境者的基本需
求可获得满足。
3.女性与弱势的多元价值与知识得以
成为主流或改变主流，如以女性、高龄、
儿童、行动不便等弱势族群之安全与使用
需求为设计依据，重新讨公共空间规则及
设计的便利、友善与安全性，包括道路、
人行道、天桥地下道、公厕、哺乳空间等，
并订定具体改善计画及时间表。
4.结合民间力量，提高治理效能。例
如结合民间人力资源，特别借重社区女性
的影响力与使命感，扩大推动生活环保、
资源回收等实践，并宣导环保与公卫资
讯，如环境贺尔蒙之流布途径和影响等。
参、对性别平等政策的未来展望
本来在五都改制后期望五都的社福预
算会增加，对妇女的实质服务也可相对提
升。但实际情况是除了北市没什么变动
外，新北市因人力预算、人事费增加、公
库不够，加上低收入户的量增加很多，托
儿所预算本在乡公所现放到局，而穷的乡
镇公所的债务回收到市，所以新北市社福
预算并没增加。而即使有些帐面提升，但
是实质服务并没提升。其他三都情形也好
不到哪里去，例如高雄市的社会局预算无
法编足，因本来是市的预算加进高雄县的
预算，接收的乡镇公所亏损，而必须重新
整编、规划。也因整并、建设事项太多，
无法像往常把钱放到实际的服务。例如托
儿所本来在公所的预算，现整并放到局，
看起来预算膨胀，但实际推动服务上，并
不见得增加。在这种情况下实在很难要求
有更好、更实质的妇女服务方案。但我们
仍可从政策面来期待国家有新的作法。以
下综合Neimanis (2001)、Ashworth (1996)
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社区发展季刊 134 期 189 中华民国100年6月
和Beneria (1996)等学者的论点分成几个
方面来看看国家应可着力的方向。
一、总体经济政策
在总体经济政策中加入消灭贫穷策略
及国家两性平等政策，有包括社会正义与
两性平权的指标，如：贫穷线、无法使用之字串
（Gender-related Development Index，性别
发展指数）、GEM（Gender Empowerment
Measure，性别权力测度）这些指标。同时
发展质化、量化研究，强调社会正义与性
别的影响对总体经济政策的影响，也就是
追踪男女、大小家庭、穷人、少数民族在
社会经济上因经济发展上的改变。另外：
(一)估算再生产工作
再生产工作即没有市场价值的工作，
如家务及社区工作（志愿工作），包括照顾
孩子，照顾残障及老年，煮三餐、清洁及
志愿服务工作，女性做的比男性多。这些
没有显示在国家收入计算当中。所以，应
评估男女在生产及再生产工作上所花时间
的比例，及根据生产及再生产工作的市场
价值，男女在经济上的产出，（如有些国家
计算再生产工作的市场价值而放在国家会
计系统当中）。也应鼓励两性平等的分享再
生产工作，如订定父亲假、政府负担育儿
费用，有育儿的家庭可减免税付。
(二)使预算能反映两性平权
预算有许多中央经济与社会的功能：
分配资源、提供基本的社会服务、平衡收
入与财富的差距、稳定价格与刺激经济成
长与就业。它反映了政府的价值与施政的
优先顺序。但在预算上女性没有声音，所
以要让女性有民主式的参与，并使预算能
反映两性平权及社会公平的目标。这部份
主要看公共财务分配给性别平等的百分
比，看谁受益，及女性参与预算编列过程
的程度。
二、管理与参与
(一)在国家层次
在决策形成过程中，女性的参与（在
政府与国会）要平衡，即在国会中男女比
例、在政党中男女的比例，包括政党的领
袖及一般成员、政府（内阁）中男女比例、
政府公职中（高阶）男女的比例，以及政
府政策规定男女比例的参与、政府在性别
主流化相关支出的百分比。
(二)在地方层次：非中央化，社区计画与
服务面向
地方政府要回应男女不同性别需要。
这部份主要在评估地方政府中男女的比
例、有多少地方政府注意性别的平等、地
方政府在社会、健康与教育服务、房屋与
公共运输等方面有多少预算在性别主流化
上。
(三)在家户层次
家户层次包括男女在家务工作及养育
孩子所花时间的比例，在家庭计画、亲职
家户琐事、家户预算、性关系上，做决定
的比例，在房产、汽车与家族企业上登记
专题论述
社区发展季刊 134 期 190 中华民国100年6月
谁的名字。从研究上看，是共同或多数时
间是谁做决定。
(四)在民间组织层次的管理
评估在民间组织，经理层次的男女比
例，企业拥有者的男女比例，公司董事会
的男女比例，女性在民间组织的薪水为男
性的多少比例。
三、劳工
(一)经济活动与时间的利用：生产与再生
产劳力
评估在经济人口中女性的比例，在生
产与再生产工作，男女所花时间的比例，
及根据市场价值男女在经济上的产出（若
托育政策好，低价，则有更多妇女会参与
工作。例如：瑞典。）
(二)失业、寻找职业与再训练
评估男女的失业率，看长期受雇男女
的比例。因女性最容易进出职场，因个人
因素，所以工作做不久，同时所受教育与
训练不够，较易被裁员。
(三)职业区隔
水平区隔为男女分布在不同职业；垂
直区隔为男女在同一职业群体中受雇于不
同职位（男经理、女秘书）。要评估每一职
业女性的比例及评估男女职位的不同及平
均钟点收入的评比。
(四)同等机会与不受歧视
评估如何聘雇（有无立法，严禁歧
视）、职业的升迁（有无申诉案件），薪资
与福利等。
(五)工作环境与对家庭友善的政策
工作时数不要太长或太短，工作环境
有弹性的气氛，让父母可请假照顾生病的
孩子和参与孩子学校的事件，并有育婴
假，国家负担薪水等。
四、教育
男女分别科系的教育，男的较多在资
讯科技，女的多在人文教育等。女孩是否
较男孩容易退学去工作，是否离开学校因
未婚怀孕，学校是否针对男孩与女孩个别
理由的退学而有对应的方案。
(一)教职
要评估在教职中男女比例及高层教育
管理阶层男女的比例。
(二)对性别角色与刻板印象的学校课程及
教师训练
1.在小学与中学：健康教育与性教育
（包括性暴力中的性别平等）。在公民课教
导男女参政等了解性别平等及人权教育的
反歧视等之性别平等。
2.在大学：提供性别研究的课程，并
在文学、社会学、心理学、政治学等课程
中讨论性别平等议题。
3.在教科书及教学资料中：有平等的
男女角色描述。
4.教师训练：如教师要有足够的敏感
顾美俐．石玉丽 性别平等政策的展望
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度；如一般教师会增强男性在数学与科学
课程中的表现，或较容许男生恶作剧而使
男性误以为攻击性是被许可的。
(三)父母在教育中的参与
父母应平均分担孩子回家后功课的协
助与检查、带孩子去上其他的课程、参与
学校的家长会，并获支持去强调男女在教
育上的平权。
五、健康
(一)疾病与其他健康问题影响的范围
评估男女在心脏疾病，生育上疾病，
HIV及忧郁症等疾病状况的差距。
(二)生育与性健康
女性比较会遇到不情愿的怀孕、STD
等。男性通常不喜用保险套。女性应有权
利有安全的生产，及当不想生育孩子时有
安全健康的管道。年轻的男女性应有管道
取得避孕的药物等。
(三)健康机构的重整
应不使护士（低薪且工作繁重）成为
只是女人的职业，而高层的管理阶层皆为
男性。同时要评估每年男、女用在健康照
护的平均支出。
(四)对女性的暴力
有多少男、女报告遭受性侵犯及身体
侵犯，及有多少的政府支出在预防暴力及
照顾与协助暴力的生存者复原上。
六、贫穷
在有贫穷的质化量化研究，并有户的
分别资料后，看有多少针对不同性别的贫
穷消弭计画，即有多少性别专家参与贫穷
政策的决定，有多少女性单亲户长显示出
贫穷的减少，有多少男、女性单亲户长受
益于消除贫穷的方案，例如微型财务支
持，训练及就业等。
七、人权
根据CEDAW 的建议，评估在宪法中
有无两性平等的法条，有无明确的反歧视
及两性同等机会的立法。若有这些立法，
有多少百分比的人民知道这件事。还有要
评估司法官的男女比例，及最高司法机构
及大法官的男女比例和对司法官等对女性
议题敏感的训练比例有多少。政府运用多
少资源（时间、人力、财务）在准备CEDAW
的报告及联合国其他相关条约的报告。并
在处理性别歧视议题的人权机构（国家级
人权机构及一般法庭系统）收到多少申
诉，及申诉时需要花多少时间及费用。
八、科学、研究及资讯沟通科技
评估政府所补助的研究中有多少的研
究结果呈现男女的资料，及在政府研究机
构中男、女研究员的比例，同时政府资助
的研究有多少比例的预算用在性别分析
上。
九、环境与发展
应评估在环境议题方面，高层决策单
专题论述
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位中男女的比例，环境议题NGO 活跃者
的妇女比例，及对环境问题的觉知、讯息
和倡导的男女比例。
肆、结论
若果能实践性别主流化，今天我们碰
到的问题如：(1)教育缺乏生活教育，日前
报章记载，女孩怀孕了不知道，生小孩后
如何带小孩也不知，两性之间的相处知识
不够等。(2)就业上，妇女因怀孕被解雇，
外籍配偶工作不被录取，单亲母亲加班与
照顾子女的冲突。(3)亲属关系上，想离
婚，妇女不知自己权益在何处；继承方面，
当先生过逝，继承怎么分、钱要给谁都不
知道；离婚没强调孩子的生活费，及子女
当从父姓、从母姓有争执时，抽签决定的
草率。(4)身心健康方面，女性忧郁症患者
比男性多，偏远乡镇妇女对子宫颈癌、乳
癌等的预防认识不足。(5)单亲母亲的贫
穷，需要的租屋补助和安全的居处无着
落。(6)参政方面，如现五都的区长由市长
派任，但妇女没超过三分之一。这一类的
问题均可由政府全面的检讨前述总体经
济、管理与参与、劳工、教育、贫穷、人
权及科学、研究及资讯沟通科技、环境与
发展等各方面所隐藏的性别不平等而消弭
之。因此我们期盼性别主流化的实践能建
构一个符合性别正义的社会，也因而不再
需要「残补式」的妇女福利政策。
（本文作者：顾美俐现为辅仁大学社工系
副教授兼系主任；石玉丽现为新北市政府
社会局社会工作科科长）