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作者：李育豪
澎湖吉贝屿上的一片纯白沙滩，二十年前成了观光租借地，二十年后地下水盐化，生态被破坏，政府还要花纳税人的钱维护租借者的废弃区，而目前还有更多台湾独特的天然风景区正在被ＢＯＴ委外中，该如何防止悲剧再发生……。
「我们在吃咸水，政府也只会道歉，之前二十年他们都不管了，现在又要再给他们三十几年？」六十几岁，已满头白发的吉贝屿爱乡协进会的张庆海，颈子缩在厚重的蓝色夹克里，踏在沙滩上的脚步显得很沈重。
这里是吉贝屿，这个三．一平方公里的小岛，常被形容成澎湖群岛最北方的一颗星。
吉贝屿上的「租借地」
一九八三年，正当渔业开始因滥捕而凋零，居民多被迫外移谋生时。澎湖县议会议长陈西南看到了吉贝发展观光的潜力。
原来，在岛屿西南方有一条世界少有的长沙嘴（当地居民称「沙尾」），这条由贝壳砂和珊瑚堆积而成的纯白沙滩，映着碧海蓝天，正是当时台湾所没有的观光卖点。
陈西南靠着他的政治资源，向国有财产局取得了沙尾二十二年的租用权。国有财产局不愿透露实际租约，但是一份公文显示二○○二年十一个月的租金仅仅二十九万余元，相当于一个月只要两万六千多元。就这样，陈西南以低廉的租金，在沙尾兴建起他的「吉贝海上乐园」。
起初居民无不欢欣鼓舞地期盼开发能带动地方发展，但是历史，却给居民上了一堂严肃的课，原来观光利益，不是雨露均沾的。
海上乐园承租一．二公顷的土地，实际上却开发了十几公顷，并且从开幕的那一天起，进入沙尾一律要购买门票，即使是当地居民也不能例外。一些不服气的居民想强行通过，立刻被业者叫警察架了出去，就像清末中国的租借地一样，沙尾成了吉贝屿上的租借地，欢迎外来的游客，却不属于当地的居民。
根据澎湖国家风景区管理处的调查，每年到澎湖旅游的观光客里有七四．四％会到吉贝沙尾。以此推估，去年有将近四十万名观光客来过吉贝屿。而这样规模的观光人潮，带给了当地居民什么利益呢？
地方上拥有资本的居民开起了一间又一间的小型民宿和餐厅，盼望海上乐园溢出的游客能来光顾。
每年四月到九月的观光旺季里，来到吉贝的观光客一踏下船，迎面而来的，就是这些商家大声招揽客人的声音。虽然他们喊破了嗓子，但是多数游客还是直接往西南方的海上乐园前进，鲜少有人会走进位于东南方的村落。
地下水快速盐化
这样的关系持续了几年，莫可奈何的居民也接受了这种观光发展的现实。但是就在此时，有些居民却发现大事不妙了。「我们家的莲蓬头每两年就要换一次，你去看看，很快就生锈了，」民宿业者柯进南愤慨地说。
原来海上乐园为了供应戏水游客的盥洗、饮水需求，大量抽取地下水，使得吉贝的地下水快速盐化。县政府面对这种问题，也只能以补贴自来水公司用船运水到吉贝供居民和游客使用。
除了用水问题，外来游客更带来了大量的垃圾，走到吉贝屿的北面一瞧，过去岛上居民用咾咕石堆砌而成的蜂窝状菜园成了游客的垃圾场，堆满了保特瓶和烤肉架，塑胶袋和包装纸，更随着强劲的海风漫天飞舞。
当地社区营造者庄文能指出，「我们不是反对观光，但是现在这种观光发展只有不到十分之一的人受益，其他九成的居民却都要承担观光发展后的环境破坏。」
二○○二年，海上乐园的租约到期，土地归还给交通部观光局澎湖国家风景区管理处，业者索性放任设施不管，不维护环境，也不进行拆迁。县政府只好每年补贴数十万做为环境清洁费，澎湖国家风景区管理处甚至还打算拨三千八百万的预算协助业者拆除既有设施。
愈合不了的伤口
租约到期后，吉贝居民以为历史在他们与沙尾之间切下的那条伤口能慢慢愈合。
不料为了因应「挑战二○○八，观光客倍增计划」，澎湖国家风景区管理处又计划将沙尾二十余公顷的土地，以ＢＯＴ的方式委托民间兴建五星级度假村，期限是三十五年。
澎湖国家风景区管理处企划课课长洪志光指出，吉贝身为澎湖观光重点之一，现在却在地方业者随意开发下显得凌乱不堪。政府引进具有国际水准的饭店，目的是为地方竖立标竿，「眼见为凭，实质让你看见怎么经营，这样成长会比较快。」
对于这种说法，经营水上活动的业者庄永志无法接受，「吉贝的观光从来就不是靠硬体建设，而是靠这里的天然景观，只要政府肯花点钱改善交通、清理街道，吉贝的观光就已经有国际水准了。」
去年十月，吉贝居民史无前例的走上街头抗议这项计划，但是到今天，这项计划还在程序审查中。
张庆海俯身捡起脚边的一块珊瑚尸体，叹了口气，「我看到沙滩变成这样，心里真的很痛。」部份居民认为过去不当的开发已经造成了海砂的流失，但是在缺乏长期监测资料佐证下，政府单位不予回应。
待价而沽的好山好水
吉贝沙尾只是政府部门将国土委托民间经营，却没有负起管理责任的众多例子之一。在「挑战二○○八，观光客倍增计划」之下，仍有许多类似的自然、人文资源以ＢＯＴ的形式待价而沽。
林务局在近两年已经将阿里山宾馆、花莲富源森林游乐区、和阿里山铁路沿线开发陆续委托民间经营。
观光局也有日月潭缆车、大鹏湾、福隆旅馆等大型开发计划正在进行中。未来以高山花卉、雪景着称的合欢山松雪楼，以及以紫蝶幽谷扬名国际的茂林风景管理区，也都将委托民间经营。
将这些观光区委外经营有两个理由，分别是政府经营没有效率，引进民间活力能更有效率的发挥土地效能；以及使用民间资金和技术发展观光，可以更有效的提升整体观光品质，同时带动地方发展。但是讽刺的是，这些外包的案例，非但不是经营不顺的土地，反而都是最赚钱的土地。
对于政府将自然资源委外经营，高雄市教师会生态教育中心主任李根政认为不一定不好，「但是一个关键，是当地的环境承载量能否负荷大规模的使用，还有要看政府是否有尽管理的责任。」
很可惜的，缺乏管理，是国有土地委外后最严重的问题。
以吉贝的案例来看，政府没有编列管理的人力和活动管理办法，以致于民间业者非法扩张时政府无力阻止。
对于二十年非法使用的九公顷土地，国有财产局也仅在一九九八年做出五十二万罚锾的处分。甚至事后也没有监督拆除作业，以至于违法建物至今仍屹立在沙尾上。
会有这样的情形，是由于民间经营者没有土地所有权，因此也缺乏永续经营的动机。此时政府更应担起监督、管理环境品质的责任。
但目前政府在「促进」民间自愿投资公共建设的大方针下，公部门不但不敢设太多规范，反而还得放宽条件，奖励投资。
被忽视的「环境永续」
负责森林游乐区委外经营案的林务局森林育乐组组长林澔贞也表示，在委外经营的过程中，除非有安全上的顾虑，否则公部门以不干涉业者经营为原则。「像阿里山旺季时一天可能有一万多人上山，其实品质真的很不好，但是我们也只能用宣导的方式呼吁游客不要上去，不可能禁止。」
有人会问，难道不能透过环境影响评估来规范开发，确保环境的永续性吗？文化大学景观学系教授杨重信指出，「环评有太多漏洞可以钻了，而且我们也没有事后环评的规定。」
以富源森林游乐区和阿里山宾馆为例，两者虽然都大兴土木，但是却以「现址改建」」的ＲＯＴ（Rent-Operate-Transfer）方式通过审查。因为没有扩大开发范围，所以不需要经过环境影响评估。
况且目前环境影响评估法的环境影响监测也只做到施工完成后两年，对于后续的长期环境监测则没有规范。
反观国外案例，澳洲在大堡礁附近的开发契约中，明订建物若有违法可以随时拆除，同时也对人数、经营型态进行严格规范。
同是岛国的马尔地夫，虽然也采鼓励民间投资的方式兴建观光饭店，但明文规定每个岛屿在水、电、废弃物处理上必须自给自足。
文化大学建筑及都市计划研究所教授李永展指出，「我们应该掌握后进国的优势，不需要走先开发而后保育的路，因为我们已经看见永续环境才是未来发展的方向。」
另外一项政府将土地委外经营后所产生的问题，是环境公共性的疑虑。
花莲的富源森林游乐区以丰富的蝴蝶种类着名，早期林务局经营时虽住宿品质不佳，但是平价。两年前委外经营后，民间业者拆除原有的小木屋，大肆兴建南洋风温泉度假村，只提供五间住房，一晚要价最低一万二千元，其他游客只能在露营区内「露营」。台湾蝴蝶保育学会执行秘书林柏昌激动地质问，「何时到森林游乐区住上一晚，成了有钱人的奢侈享受？」
政府业者双赢，公众却输
李永展指出，ＢＯＴ的原意是要让政府、业者、公众三赢，但是目前「政府认为他们做的ＢＯＴ都是双赢，很成功，因为他没有把公众利益摆进来，摆进来的话那就是完全不同的情况了。」
对于森林游乐区的高价化经营，林澔贞表示这确实是他们在委外时始料未及的，「毕竟我们都没有经验，也算还在学习。未来像合欢山在委外经营时，我们就会把这些放入考量。」
山林和海岸，这些是属于全民共享的资源，还是只有少数人能享受的资产？
政府的责任，就是要为公众维护这些天然环境的永续性，但是在发展观光的大方针下，相关政府单位似乎忘了他们这项使命。
李永展特别叮咛，政府将土地委外经营时，必须衡量它是否有不可取代性，去评估这些资源一旦破坏了以后，还能不能再生。「凭良心讲，谁知道三、五十年后会怎么样？」新港文教基金会的创办人陈锦煌也认为，「观光客倍增根本就不对，应该要观光产值倍增。重要的是兼顾环境和生活品质，让地方特色能凸显出来。」
或许政府在推动观光的同时，应该放慢角度想一想，当我们的山林和海岸，都成为了观光租借地之后，短期的经济效益或许很可观，但是长期来看，到底是谁获利了？
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