是向 ..

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摘自 挖~ 網頁關太快~~不見了~ 在此先說聲抱歉~


立於訴願制度外的機關－淺談NCC受理訴願之管轄爭議

國家通訊傳播委員會（以下簡稱NCC）是一個自成立以來，即引起廣泛爭議的行政機關，一方面是政治角力下惡鬥的結果，另一方面也是肇因於獨立機關的性質[1]，而吾人所關心的，當然是其在法治上的重要意義，而問題約可分為兩種觀察層次，其一為出於憲法上觀察，除了去年釋字六一三號解釋針對組織合法性與行政一體、責任政治的論述外，還包括目前NCC欲對其獨立性保障範圍聲請大法官會議解釋，在程序上要以何標的釋憲客體；另一係出於行政法之觀察，則有NCC所做行政處分的救濟程序和司法審查密度、獨立機關委員的獨立性保障範圍[2]…等問題，然在憲法與行政法本身為上下緊密關連下，如能由上而下的理解，當然有助於釐清現今出現的問題，不過本文將目光放在對於NCC自己所做出的行政處分在提起行政救濟時，訴願管轄機關為何者？以及嘗試找出如何確保獨立機關獨立性與行政一體維持間的平衡點，而本文除了兼具學理與國考實益外[3]，也承蒙多方意見惠賜[4]，故應具有若干參考價值。

一、         組織法與行為法的分際

 對於NCC近來之所以躍上火線，實因行政院不滿NCC委員會對於TVBS電視台所做的行政處分效果過輕，暫先不論行政院可否對此處分內容干涉，吾人必須先提醒各位一個在公法領域中重要的原則，即組織法與行為法的二分法，此原則在釋字五三五號解釋中被強調[5]，故如要探求NCC可否做出命該爭議電視台總經理去職的處分時，並非溯源至國家通訊傳播委員會組織法，而是溯至該處分依據的衛星廣播電視法。

二、         訴願管轄之分配原則
 對於行政處分的救濟，在強調行政自我審查優先與人民權利保障下，訴願先行為行政救濟程序中一個重要建置，而人民欲提起訴願在訴願管轄上，自是依訴願法第四條規定[6]為之，而第五條則是作一彈性配置，即「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。
訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定」。是以除非立法者對對於NCC委員會行政處分訴願管轄有所明白指示，如國家通訊傳播委員會組織法第十六條[7]，不然即應依照立法者之決定，此為權力分立原則下的當然思考。

三、         NCC委員會目前處理模式

 由於NCC委員會已運作了若干時日，故已有受處分人提起訴願，而NCC訴願委員會累積不少可供觀察的訴願決定，以下係節錄其所做成訴願決定中的文字[8]：「鑑於原處分機關係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。另訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，爰參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，以原處分機關為訴願管轄機關。原處分機關為審理訴願案件，依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過訴願委員總人數二分之一以上，由其參與審議原處分機關所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則。爰本訴願案係由原處分機關自為審議及決定，合先敘明。」

 質言之，該訴願委員會之所以認為其可以突破訴願法第四條訴願管轄法定原則的依據，惟「獨立」兩字而已。

四、         NCC委員會作法違誤之處

 對於NCC訴願委員會推導其自身即為訴願管轄機關的論證過程，有幾項違誤，以下指出：

（一）、其雖亦引用訴願法第四條與第五條，但是條文的要件為「法律另有規定」，吾人甚難由中央行政機關組織基準法發現這樣的意旨，除非吾人在法學解釋方法上，承認有一種方式稱為「立法者的默示抑或單純沈默」解釋方法。

（二）、縱退步言之，在考量其有所謂的獨立性要求下，吾人不免去找尋其他獨立機關是否也有相同思維作法，然而在同為獨立機關的公平交易委員會中，其處分書的教示記載，清楚表示「受處分人不服本會處分，經由本會向行政院提起訴願」，NCC委員會的「獨立」表現在這種層次，恐較偏似特立獨行。

（三）、吾人之所以認為訴願管轄仍應回歸於行政院之理由，所著重者有二[9]，其一，為尊重立法者對於管轄法定的分配，如果今立法者有在該委員會組織法中明文：「本會所為處分，以本會作為訴願管轄機關」，那自然不可非難；其二，呼應釋字六一三號解釋之意旨，獨立機關仍是屬於行政權之一環，基於特殊目的賦予獨立性，但在責任政治原則下，仍應使行政院有監督其獨立機關之可能，而對於該委員會做成的處分為審查，極富有這層責任政治歸屬的意義存在，如何能視而不見，逕行依法理創出該委員會的訴願管轄。

五、         行政院的曖昧與反覆

 由於NCC委員會受理自身處分的訴願案件，也非 一兩 天之時日，何以現今行政院才出來表示不妥，吾人可從下列資料[10]行政院在NCC委員會設立後，一連串既曖昧又矛盾的思考，聞之恐有昨是今非的感嘆：

（一）、時值去年

 行政院曾於去年頒佈一份叫做「獨立機關與行政院關係運作說明」的文書，其中有一段的內容如下：「二、獨立機關與行政院政務之關係

獨立機關行使裁決性、管制性及調查性之具體個案決定時，雖不受行政院指揮監督，惟若其執行業務有涉及施政政策或產業輔導等事項時，須先與主管部會機關充分溝通、協調後，或由負責督導相關業務之行政院政務委員主持協商，再報請行政院核定之；部會如遇有需協調事項時，亦應主動要求與獨立機關會商，並由行政院負最後政策決定之權責。

獨立機關之任務功能在超然獨立執行裁決性、管制性或調查性之個案決定事項，並不負有政策諮詢或政策協調統合功能，依行政院所頒獨立機關建制原則規定，獨立機關之首長，非為行政院之閣員，毋需參與行政院院會，惟若因院會討論議程有實際需求時，仍應受行政院院長指示列席行政院院會。此外，依據司法院釋字第613號解釋所揭示之行政一體原則及精神，獨立機關仍有義務依行政院之要求，參與行政院必要之會議，包括行政院所設之各任務編組會議，就其法定職掌範圍，共同完成公共任務，並遵守會議結論。」

 由此可見，行政院自己也覺得應該給獨立機關較大的空間，尤其不應介入個案。NCC也不能完全自外於政府組織，必要的協調、通報以及參與會議不能拒絕。不過行政院在這份文書最後仍強調，在現階段NCC行政處分所引起的訴願案仍由行政院管轄。

（二）放眼當下

 行政院於4月9日 發佈的「行政院就許志雄政務委員等調查國家通訊傳播委員會委員涉及違法失職情事之處理結果新聞稿」有一段：「2.行政院下之獨立機關運作應有其一致性，基於責任政治，不能各行其事，人民不服中央各部會之行政處分，依訴願法之規定，應向行政院提起訴願。在行政院未對獨立機關訴願制度作整體檢討前，通傳會應遵守一致性之要求，不應自行設置訴願審議委員會審理不服通傳會行政處分之訴願，此一作法顯與訴願法之規定不符，應立即停止運作，並於1個月內將相關案卷移轉行政院訴願審議委員會，並修正訂定之相關法規。」

 在雙方反目相向後，過往盡說些甜言蜜語，現卻反唇相譏，本來是行政院自己容許的，現卻全盤否定之，如果一開始行政院即能堅持自己立場，何以落得別人話柄？也多虧NCC委員會中多為公法學者，不然或許會有該會委員發表國家通訊傳播委員會要主張信賴保護的問題了。

六、         獨立性確保與行政責任歸屬的平衡點

 對於NCC委員會所做的行政處分，如果回歸行政院來受理訴願，並不必然就會和獨立機關的獨立性發生衝突[11]，在想法上，或許訴願法第七十九條第三項可以作為方向指引，該條文要求上級機關在審查地方自治團體的行政處分時，只可以為合法性審查。相同的，今在涉及審查獨立機關的行政處分時，行政院的訴願委員會必須注意審查密度的差異，質言之，行政院訴願會應稟持尊重獨立機關個案決定權（判斷餘地）之原則，採取寬鬆的審查密度，來審議此類訴願案，僅於決定程序有瑕疵、適用法律有明顯錯誤等情形才介入（撤銷原處分），而另外可雙管齊下的方式，就是儘速修法檢討獨立機關的訴願管轄問題，如此方為正辦。



綜上
獨立機關是行使職權獨立，非在訴願管轄上亦獨立。
按法條規定(訴願第四條第七款、訴願法第五十八條)應向行政院 (釋字613參照)，所以訴願是向行政院提。
然~行政院函釋，應尊重行政機關之獨立性，不需提訴願，直接提行政訴訟。

那中選會跟公平會也都跟NCC一樣嗎

依據行政院組織法第9條:
行政院設下列相當中央二級獨立機關：
一、中央選舉委員會。
二、公平交易委員會。
三、國家通訊傳播委員會。

下面是引用 雞腿 於 2012-03-22 22:31 發表的 :
那中選會跟公平會也都跟NCC一樣嗎

是獨立機關，原則都向上級訴願
但除獨立機關有顯見之違法情事(裁量瑕疵)~否則一般上級都會尊重其裁決。